El reto pendiente de tomar conciencia del valor que tiene el mecanismo rural de garantía

La política española tiene un gran reto pendiente para poder empezar a diseñar actuaciones que tengan en cuenta la cohesión territorial y que permitan de una vez por todas afrontar con decisión el reto demográfico y el problema de la despoblación. Se trata del mecanismo rural de garantía, también conocido como rural proofing, que aunque recientemente ya se incluyó en la legislación española, solo figura como una disposición adicional que en los dos años y medio de vigencia que ha tenido no ha sido de mucho calado. El Senado aprobó el mes pasado una Proposición de Ley del PP para que ese mecanismo rural de garantía sea de verdad efectivo, aunque el equilibrio de poder en las Cortes Generales hace evidente que esa propuesta morirá en el Congreso porque sigue sin haber un Pacto de Estado contra la despoblación.

Ese gran reto pendiente de la política española es un mandato de la Unión Europea, que recoge ese principio en cuantas iniciativas se están lanzando desde Bruselas; propuestas que en España se recogen al vuelo, pero luego no se aplican. Los ejemplos son múltiples y constituyen ya un escándalo ante los burdos argumentos que se emplean para no aplicarlos.

La limitación de la aplicación de las ayudas al funcionamiento empresarial en las tres provincias más afectadas por la despoblación, entre ellas Teruel, y la supresión de paradas del nuevo mapa concesional de transporte público de viajeros por autobús de las líneas estatales, son un triste ejemplo de que el mecanismo rural de garantía no se tiene en cuenta, pese a que la ley ya obliga, aunque tímidamente, a que se aplique.

Las ayudas al funcionamiento las autorizó la Comisión Europea para que se pudieran aplicar bonificaciones de hasta un 20% de las costes laborales. Lo pidió el propio Gobierno central a instancias de las comunidades autónomas de Aragón y las dos Castillas, junto con las organizaciones empresariales de las provincias afectadas, agrupadas en la red SSPA.

Su aplicación corresponde al Estado y el 20% máximo con el que se podía bonificar a las empresas se ha quedado en poco más de un 1%. Puede ser motivo de discusión cómo aplicar esas ayudas, pero lo que ha quedado en evidencia es que no ha habido voluntad, con lo cual se ha ignorado el mecanismo rural de garantía.

Lo mismo sucede con el nuevo mapa concesional del transporte, en el que Gobierno y oposición se han enzarzado en la confrontación y los paganos han vuelto a ser las zonas rurales. Este nuevo mapa concesional, que se enmarca en el proyecto de la nueva Ley de Movilidad Sostenible que lleva desde el año 2022 encallada en las Cortes Generales, lo que hace es restar movilidad a los territorios despoblados en beneficio de los grandes núcleos de población. Atenta por tanto también contra el mecanismo rural de garantía, ya que no contempla ni siquiera la opción de las paradas a demanda; directamente eliminada las paradas dejando a los pueblos incomunicados y derivando el problema a las comunidades autónomas, que en el caso de Aragón, por el problema de la despoblación y la dispersión territorial, afronta ya serios problemas de financiación para garantizar unos servicios públicos en igualdad de condiciones.

Contra la desigualdad

Para afrontar esta clase de desequilibrios territoriales, a finales del siglo pasado empezó a aplicarse en los países anglosajones el denominado rural proofing, que es un mecanismo rural de garantía que debe aplicarse como un instrumento de política pública para evitar que se produzcan desigualdades entre las zonas rurales y las urbanas. Y no solo eso, sino que las políticas aplicadas no atenten directamente contra las áreas rurales para beneficio de las urbanas. Un caso evidente es el del mapa concesional de transporte.

El investigador del Instituto Interuniversitario de Desarrollo Local de la Universitat de València, Javier Esparcia Pérez, analizaba recientemente en un artículo científico publicado en la revista Documents d’Anàlisi Geogràfica los modelos de rural proofing aplicados hasta ahora en los países que lo han aplicado, principalmente Canadá, que fue pionero, así como Inglaterra e Irlanda.

Una de las conclusiones de este trabajo académico, titulado Análisis crítico del mecanismo rural de garantía como instrumento de política pública: lecciones internacionales, es que este instrumento “debe ser flexible y adaptarse a las circunstancias nacionales, regionales y locales”. El problema en España es que, a pesar de estar recogido ya en su legislación, hasta el momento se ha hecho caso omiso.

De hecho, en la primera estrategia estatal frente al reto demográfico y el Plan de 130 medidas ni siquiera se citaba de forma explícita. Sí se reconoce en cambio como tal en los informes previos tras la consulta pública inicial hecha para el diseño de la nueva Estrategia nacional para la equidad territorial y el reto demográfico 2030, pendiente en cualquier caso de aprobación y desarrollo.

Desde que en 2022 la Comisión Europea pusiese en marcha el Observatorio Rural, las autoridades comunitarias han impulsado la recomendación de que se aplique el rural proofing, o mecanismo rural de garantía, en los estados miembros de la UE.

En España eso se ha visto reflejado en la incorporación de dicho mecanismo en distintas leyes aprobadas por las comunidades autónomas como es el caso de Aragón en la Ley de Dinamización del Medio Rural, vigente desde 2023 aunque pendiente de desarrollo.

Ley de Evaluación de políticas

A nivel estatal, ese mecanismo se introdujo a finales de 2022 en la Ley de Evaluación de políticas públicas en la Administración General del Estado, si bien en el proyecto inicial no se contemplaba y fue a requerimiento de Teruel Existe, entonces con representación parlamentaria en las Cortes Generales, que pudo incorporarse una referencia.

En dicha ley, de obligado cumplimiento desde principios de 2023, aunque otra cosa es que se aplique, figura la disposición adicional sexta, que establece que “el Gobierno impulsará un Mecanismo Rural de Garantía, asegurando la participación de los actores interesados en su diseño y aplicación”.

La ley añade que deberá tenerse en cuenta “la incorporación de la evaluación de los efectos territoriales y sobre el medio y la sociedad rural de las políticas públicas”. Además, insta a la “elaboración de una metodología de evaluación específica que tenga en cuenta los principios, recomendaciones y herramientas propuestas por la Unión Europea en este ámbito”.

Desarrollar esa norma, así como introducir con claridad la obligación de tener en cuenta este mecanismo rural de garantía a la hora de establecer las políticas públicas y elaborar las leyes, es el objetivo de la Proposición de Ley presentada por el PP en el Senado el mes pasado y que fue aprobada al contar este grupo con mayoría absoluta en la Cámara alta. El PSOE votó en contra, aunque paradójicamente durante la intervención de su portavoz se hizo una defensa de los principios que rigen precisamente el mecanismo rural de garantía, si bien se refirió al mismo como un término “manoseado”.

Futuro de la propuesta

El debate y el futuro que le aguarda a esta Proposición de Ley, admitida a trámite pero que no podrá ir más allá en el Congreso al tener en esta Cámara mayoría las fuerzas que apoyan al Gobierno, evidencia por enésima vez la incapacidad de los dos partidos mayoritarios, PP y PSOE, de superar sus diferencias políticas ideológicas para llegar a acuerdos en beneficio del mundo rural.

La propuesta de los populares, que ahora deberá pasar a la Cámara baja para continuar su tramitación, no es en sí misma una ley, sino que plantea la modificación de dos leyes ya existentes para que el mecanismo rural de garantía se aplique.

De entrada plantea la modificación de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en su artículo 26. Esta norma, como su nombre indica, regula entre otros aspectos el procedimiento legislativo y reglamentario del Ejecutivo, de ahí su nombre.

El artículo que se pide modificar hace referencia al procedimiento de elaboración de normas con rango de ley y reglamentos, y se propone incorporar un ordinal más, el i, para que el impacto demográfico y territorial sea “valorado en términos de preservación del medio y de la sociedad rurales y de la lucha contra la despoblación”.

La otra norma que propone modificar la Proposición de Ley es la Ley 27/2022, de 20 de diciembre, de institucionalización de la evaluación de políticas públicas en la Administración General del Estado. Es esta la norma donde se menciona en una disposición adicional la aplicación del mecanismo rural de garantía pero sin desarrollo alguno.

La Proposición de Ley de los populares lo que hace es incorporar nuevos contenidos al articulado para que se pueda desarrollar ese mecanismo rural y no figure solo como un deseo de buena voluntad sin obligación de llevarlo a cabo. Para ello propone añadir en el artículo 2 la definición del mecanismo rural de garantía como “el régimen regulador del sometimiento de la acción política y normativa del Gobierno y de la Administración General del Estado a la evaluación de su impacto en el territorio y la sociedad rural”.

También se añade un ordinal en el artículo 14 para que el denominado Sistema de Indicadores Comunes incorpore “los parámetros que exija la aplicación del Mecanismo Rural de Garantía, en los términos establecidos en el Título IV de esta Ley y en sus normas”.

Ese Título IV se añade, puesto que no está recogido en la ley vigente, bajo la rúbrica El Mecanismo Rural de Garantía, y se proponen dos artículos con su correspondiente desarrollo. El primero de ellos, el 33, se denomina Incorporación de la perspectiva demográfica y territorial, que en su primer punto establece lo siguiente: “El Gobierno de la Nación y la Administración General del Estado, así como sus organismos públicos vinculados o dependientes, incorporarán la perspectiva demográfica y territorial en la producción normativa y en la elaboración, ejecución y seguimiento de todas las políticas y todas las acciones desarrolladas en el ejercicio de sus competencias, atendiendo, en particular, a su impacto sobre las áreas y la sociedad rurales”.

Presupuestos del Estado

En un segundo punto establece que “en la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado se tomarán en consideración indicadores que permitan integrar la perspectiva demográfica y territorial y de lucha contra la despoblación en las políticas presupuestarias, de manera transversal”.

El otro artículo, el 34, se titula Informe de impacto demográfico y se desarrolla en tres puntos. El primero de ellos señala que “en los procedimientos de elaboración de proyectos de ley y de disposiciones generales, así como en la elaboración de los planes y programas en que se concreten las políticas públicas del Gobierno, deberá incorporarse un informe sobre impacto demográfico, que analice los posibles efectos sobre las áreas y sociedad rurales, en particular aquellas con problemas de despoblamiento, y establezca medidas para paliar sus eventuales efectos desfavorables, en el marco de los objetivos estratégicos marcados por la Unión Europea para impulsar el desarrollo de los territorios rurales”.

En un segundo punto establece que “corresponde al Gobierno aprobar la metodología para la evaluación del impacto demográfico y territorial”, tal como se señalaba en el punto anterior.

Por último, propone la incorporación de un tercer punto en los siguientes términos: “Los indicadores que se requieran para la evaluación del impacto demográfico y territorial previsto en el apartado 1 del presente artículo serán definidos por la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas, en coordinación con el órgano superior o directivo de la Administración General del Estado que en cada momento tenga atribuidas las competencias referentes al reto demográfico, las consejerías competentes en materia de reto demográfico de las Comunidades Autónomas, así como la Federación Española de Municipios y Provincias”.

Un recurso reconocido en múltiples estudios que no acaba de abrirse paso

El mecanismo rural de garantía es un recurso útil para la lucha contra la despoblación que está reconocido en múltiples documentos y estudios académicos impulsados desde el propio Gobierno central, aunque después a la hora de la verdad, su regulación legal ha sido mínima.

En el ya famoso libro blanco contra la despoblación que coordinó Yolanda Gómez, titulado Despoblación, cohesión territorial e igualdad de derechos, se establece que este mecanismo es un medio ideal para promover políticas que aborden con eficacia los problemas del reto demográfico. Fue elaborado por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, aunque después el propio Gobierno ha hecho oídos sordos, puesto que por un lado ha ido la teoría y por otro la práctica.

De igual forma, la Red Española de Desarrollo Rural lanzó a finales del año pasado una Guía de Rural Proofing para poder hacer una evaluación de la perspectiva rural en leyes, políticas, planes y estrategias, bajo el lema “¡Ponte las gafas rurales!”. Recursos no faltan y en el ámbito académico está reconocido el valor del rural proofing, aunque en la práctica está todo por hacer.